C.J.U.E., 31 janvier 2013, H.I.D. et B.A. c. Irlande (C-175/11)

La C.J.U.E. était confrontée à deux questions préjudicielles du juge irlandais relatives à l’application des articles 23 (procédure accélérée ou prioritaire) et 39 (droit à un recours effectif) de la Directive Procédure (ci-après « DP »). Sur la première question, la Cour reconnaît aux États la possibilité d’instituer des procédures prioritaires ou accélérées, sur la seule base de la nationalité des demandeurs d’asile et en dehors de la liste prévue par l’article 23 DP qui est « indicative », sous réserve de respecter les principes et garanties fondamentales posées par ladite directive (Chapitre II et article 23 DP). Dès lors, la marge d’appréciation dont bénéficient les États quant au traitement des procédures d’asile ne doit pas impacter l’examen au fond de la demande qui est entouré de garanties (article 23 DP). Sur la seconde question, la Cour centre son raisonnement autour de la notion de « juridiction indépendante », en raison des problématiques posées par le droit interne. Elle conclut que le système irlandais d’asile, pris dans son ensemble, peut être considéré comme respectant le droit à un recours effectif. Incidemment, elle esquisse les critères du recours effectif au sens de l’article 39 DP.

Directive 2005/85 dite Directive « Procédure » (DP) - (1) Liste « indicative » des demandes d’asile soumises à procédure spécifique (article 23, §§ 3 et 4, DP) - Marge d’appréciation des États dans l’organisation du traitement de la demande - Exigences et garanties entourant l’examen de la demande (article 23 DP) - (2) Contours du recours effectif au sens de la DP (article 39 DP) : Pouvoir de contrôle étendu de la juridiction - Système national d’asile pris dans son ensemble

A. Arrêt

Les deux requérants au principal sont demandeurs d’asile en Irlande, ressortissants nigérians. Chacun a formé un recours devant la High Court pour solliciter l’annulation des décisions défavorables[1] prises sur leurs demandes d’asile, ainsi que l’annulation d’une Instruction Ministérielle qui instaure une procédure prioritaire pour les seuls ressortissants nigérians (2003). Ils font valoir deux arguments principaux :       

• l’illégalité de l’Instruction ministérielle : elle serait contraire à l’article 23, §§ 3 et 4, de la Directive Procédure (« DP ») qui prévoit une liste de motifs permettant une procédure accélérée ; elle serait contraire à l’interdiction de discrimination fondée sur la nationalité en provoquant un « désavantage d’ordre procédural ».
• l’absence de recours effectif : le Refugee Appeals Tribunal (ci-après « Tribunal ») ne serait pas une « juridiction » au sens de l’article 267 TFUE et le recours contre le rapport de l’Office des réfugiés (ORAC) ne serait pas conforme au droit au recours effectif prévu à l’article 39 DP.

Par un Jugement du 9 février 2011, la High Court a rejeté les deux recours :

• la conformité de l’Instruction ministérielle avec la DP : les aspects organisationnels de la procédure d’asile sont laissés à l’appréciation des États (article 11 DP). L’article 23 DP, qui prévoit une liste « facultative », ne contient pas de limitation expresse quant au type de demandes traitées en priorité ; la différence de traitement[2] est d’ordre administratif et ne concerne pas le traitement au fond de la demande[3].
• le caractère effectif du recours devant le Tribunal : l’ORAC est l’autorité responsable de la détermination et sa recommandation est une décision de premier ressort ; le recours devant le Tribunal est un recours effectif au sens de l’article 39 DP, soit un appel complet, en fait et en droit dans le cadre duquel il peut entendre la plainte, de nouveaux témoignages et procéder à des mesures d’enquête additionnelles.

La High Court devait aussi se prononcer sur l’autorisation pour les requérants d’interjeter appel de son Jugement du 9 février 2011 devant la Supreme Court[4]. En l’espèce, la High Court sursoit à statuer et pose deux questions préjudicielles à la Cour de Justice de l’UE :

• D’une part, elle interroge la Cour sur la compatibilité de l’article 23, §§ 3 et 4, DP avec une procédure nationale accélérée ou prioritaire pour certaines catégories de demandes d’asile en fonction de la nationalité ou du pays d’origine.
• D’autre part, elle l’interroge sur la conformité entre les exigences du « recours effectif » de l’article 39 DP et un recours national devant un tribunal qui, en dépit de d’aménagements administratifs et organisationnels, a le pouvoir de rendre des décisions contraignantes en faveur des demandeurs sur tous les points de droit et de fait pertinents pour la demande d’asile.

La C.J.U.E., par un arrêt du 31 janvier 2013, en réponse à la première question, rappelle l’objectif de la DP d’instaurer des normes minimales communes pour une procédure équitable et efficace. Elle ajoute que l’intérêt d’un traitement rapide des demandes est « partagé tant pas les États membres que les demandeurs d’asile », les États disposant d’une marge d’appréciation (pts 62-69). Suivant l’avis de l’Irlande et de la Grèce, la Cour conclut que la liste des demandes pouvant faire l’objet d’une procédure accélérée est « indicative et non pas exhaustive ». Les États peuvent instituer des procédures accélérées en dehors « à condition de respecter les principes de base et les garanties fondamentales visés au chapitre II de la directive 2005/85 » (pt 70).

Sur le principe de non-discrimination, la Cour précise que la nationalité du demandeur peut être prise en considération pour justifier un traitement prioritaire ou accéléré. Elle fait référence, à l’instar de l’avocat général[5], à la notion de « pays d’origine sûr » instaurée par le législateur de l’U.E. (pt 73). Toutefois, pour éviter toute discrimination entre demandeurs d’asile, ces procédures spécifiques ne doivent pas priver ces derniers des garanties posées à l’article 23 DP qui s’appliquent à toute forme de procédure[6].

• Partant, la Cour répond que toute procédure, même accélérée et fondée sur le seul critère de la nationalité, est conforme dès lors qu’elle respecte les principes de base et garanties fondamentales de la DP.

Sur la seconde question relative au recours effectif, la qualité de « juridiction indépendante » attribuée au Tribunal était contestée par les requérants. La Cour, après un rappel de sa jurisprudence constante sur cette notion, conclut que le Tribunal « satisfait aux critères relatifs à l’origine légale, à la permanence et l’application des règles de droit » (pt 84) :

• sur le caractère obligatoire du Tribunal : les décisions positives du Tribunal ont « force obligatoire et lient les autorités étatiques, ce n’est qu’en cas de décision négative que le Ministère peut octroyer malgré tout le statut de réfugié » ;
• sur le caractère contradictoire de la procédure : le Tribunal « dispose d’un pouvoir de contrôle étendu, puisqu’il connaît des questions tant de droit que de fait et qu’il statue au regard de tous les éléments de preuve qui lui sont présentés et à l’endroit desquels il détient un pouvoir d’appréciation » ;
• sur l’indépendance du Tribunal : la Cour souligne que l’existence même des voies de recours en droit interne semble de nature à éviter la mise en péril de l’indépendance des membres du Tribunal[7].

Partant, la Cour répond que le système irlandais, pris dans son ensemble[8], doit être considéré comme respectant le droit à un recours effectif.

B. Eclairage

La marge de manœuvre des États et le respect des garanties fondamentales

La première question relative aux procédures accélérées retiendra notre attention. Le point de départ du raisonnement de la Cour est l’objectif même de la DP : instaurer des normes minimales communes pour une procédure d’asile équitable et efficace. Elle en déduit la volonté des États de mettre en place des procédures « efficaces », sous-tendant un traitement rapide des demandes d’asile, et le bénéfice d’une marge d’appréciation pour cela. La Cour confirme que les États sont en mesure d’instituer des procédures accélérées en dehors de la liste de la DP qui est « indicative et non pas exhaustive » (article 23, § 4, DP) et sur le fondement de la seule nationalité du demandeur.

Toutefois, si l’État peut accélérer le traitement d’une procédure, il doit agir dans le respect des principes de base et des garanties fondamentales de la DP du Chapitre II de la DP^[9] : accès à la procédure, droit de rester dans l’État d’accueil, conditions de traitement des demandes, garanties fondamentales, etc. Partant, la réduction des délais de procédure ne doit pas atteindre la qualité de l’examen au fond de la demande d’asile. La Cour apporte quelques précisions : « un délai suffisant pour rassembler et présenter les éléments nécessaires pour étayer leur demande » et « un examen équitable et complet de ces demandes » comprenant une analyse « des dangers » en cas de retour dans leur pays d’origine (pt 75). L’accélération possible de la procédure ne doit pas empêcher le demandeur d’asile d’étayer sa demande, ni s’opposer à un examen complet et rigoureux de la demande notamment sous l’angle des dangers en cas de retour. Ces garanties se présentent comme le noyau dur des garanties dont le demandeur d’asile peut se prévaloir, au titre de la DP. Un seuil que l’État ne devrait pas dépasser quelle que soit la marge dont il dispose pour organiser la procédure.

Quant à la différence basée sur la seule nationalité, la Cour rappelle que le législateur de l’Union a, lui-même, introduit la notion de « pays d’origine sûr ». La nationalité du demandeur d’asile peut ainsi être le « facteur » justifiant le traitement prioritaire ou accéléré^[10]. La Cour répond à l’argument de la discrimination entre demandeurs en rappelant que les garanties posées par l’article 23 DP relatives à l’examen de la demande doivent s’appliquer à toute forme de procédure d’asile.

Les contours du recours effectif au sens de la Directive Procédure

La seconde question préjudicielle, en raison des particularités du droit interne, a incité la Cour à centrer son raisonnement autour des critères de la notion de juridiction indépendante « qui relève uniquement du droit de l’Union ». Elle conclut que ce critère d’indépendance étant rempli, en l’espèce, le système irlandais d’asile « doit être considéré comme respectant le droit à un recours effectif ».

Toutefois, pour arriver à cette conclusion, la Cour procède par étape, donnant incidemment une esquisse des critères du recours effectif au sens de l’article 39 DP :

- Sur la garantie d’un droit au recours effectif

La Cour rappelle qu’au titre de l’article 39 DP les États « font en sorte » que les demandeurs d’asile disposent d’un tel droit. Toutefois, elle fait immédiatement référence au principe de protection juridictionnelle effective, comme « principe général du droit de l’UE », consacré à l’article 47 de la Charte de l’UE et repris au considérant 27 DP (pt 80).

- Sur le pouvoir étendu de contrôle de la juridiction

La Cour constate que le Tribunal « dispose d’un pouvoir de contrôle étendu, puisqu’il connaît des questions tant de droit que de fait et qu’il statue au regard de tous les éléments de preuve qui lui sont présentés et à l’endroit desquels il détient un pouvoir d’appréciation » (pt 93). Elle énumère les composantes de ce contrôle étendu dans le cas d’espèce : le Tribunal dispose de tous les rapports, documents ou déclarations écrites de la procédure en amont ; il transmet une copie du dossier au demandeur et au H.C.R., à sa demande ; il peut tenir une audience au cours de laquelle chaque partie peut « faire connaître toute information nécessaire au succès de sa demande d’asile ou à la défense » ; il devra tenir compte des observations, éléments de preuve produits et de toute déclaration formulée lors de l’audience (pt 92).

- Sur les garanties d’indépendance de la juridiction

La Cour rappelle aussi que les garanties d’indépendance et d’impartialité « postulent l’existence de règles, notamment en ce qui concerne la composition de l’instance, la nomination, la durée des fonctions ainsi que les causes d’abstention, de récusation et de révocation de ses membres, qui permettent d’écarter tout doute légitime, dans l’esprit des justiciables, quant à l’imperméabilité de ladite instance à l’égard d’éléments extérieurs et à sa neutralité par rapport aux intérêts qui s’affrontent » (pt 97).

- Sur les conditions d’examen des faits pertinents

La Cour rappelle enfin que l’effectivité du recours, en ce qui concerne l’examen des faits pertinents, dépend du système administratif et judiciaire de chaque État pris dans son ensemble^[11] (pt 102). S’il est possible d’y déceler, à l’instar de l’avocat général, une « certaine marge d’appréciation » pour les États dans leur organisation procédurale, elle se trouve conditionnée par cette exigence d’effectivité. Dans son arrêt Samba Diouf, la Cour a déjà précisé que pour satisfaire cette exigence le juge doit être en mesure de vérifier le bien-fondé des motifs ayant conduit à considérer la demande infondée ou abusive, sans bénéfice d’une « présomption irréfragable de légalité », et le respect des principes et garanties fondamentales de la DP^[12].

Ces éléments participent à préciser les contours du recours effectif au sens de la DP. Ils revêtent un intérêt particulier notamment depuis que certains États ont institué des procédures accélérées ou prioritaires lorsque les demandeurs d’asile proviennent de « pays d’origine sûr », parfois assorties de voies de recours spécifiques. En droit belge, le législateur a instauré, depuis peu^[13], une procédure accélérée pour les demandeurs de « pays d’origine sûr ». Les décisions défavorables prises par le Commissariat Général aux Réfugiés et Apatrides pourront faire l’objet d’un recours en annulation (39/2, § 1, al. 3, de la loi du 15 décembre 1980) et non d’un recours de plein contentieux comme pour les procédures d’asile « ordinaires ». La question du « pouvoir de contrôle étendu de la juridiction », comme composante du recours effectif au sens de la DP, est au cœur des réflexions actuelles.

- Les rapprochements avec la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme

D’une part, sur les exigences posées en matière d’examen des demandes d’asile. Ce rappel par la C.J.U.E. d’un « examen équitable et complet de ces demandes » comprenant une analyse des risques en cas de retour peut être rapproché de deux arrêts de la Cour eur. D.H. :

• dans son arrêt Yoh-Ekale Mwanje, la Cour eur. D.H. a condamné l’État belge qui avait réalisé « l’économie d’un examen attentif et rigoureux de la situation individuelle de la requérante » (santé/protection subsidiaire) pour conclure à l’absence de risque sous l’angle de l’article 3 CEDH en cas de renvoi au Cameroun (Cour eur. D.H., Yoh-Ekale Mwanje c. Belgique, 20 décembre 2011, n° 10486/10).
• dans son arrêt Singh et autres, la Cour eur. D.H. a également condamné la Belgique pour défaut d’ « examen attentif et rigoureux attendu des autorités nationales » (procédure d’asile), jugeant que les démarches de l’administration « ne procède(nt) pas d’une protection effective contre tout traitement contraire à l’article 3 » (Cour eur. D.H., Singh et autres c. Belgique, 2 octobre 2012, n°33210/11).

D’autre part, sur les exigences posées en matière d’effectivité des recours :

dans son arrêt I.M. c. France du 2 février 2012^[14], la Cour eur. D.H. s’est penchée sur le cas d’une procédure prioritaire pour un demandeur d’asile placé en rétention administrative. Elle avait précisé également que « l’ensemble des recours offerts par le droit interne peut remplir les exigences de l’article 13, même si aucun d’eux n’y répond en entier à lui seul » (pt 129^[15]). La Cour va conclure à une violation combinée des articles 3 et 13 CEDH, rappelant notamment l’exigence de garanties « d'un recours de plein droit suspensif » en cas de risque de traitements contraires à l’article 3 CEDH (Cour eur. D.H., I.M. c. France, 2 février 2012, n° 9152/09).

E.N.

C. Pour en savoir plus

Pour consulter l’arrêt : C.J.U.E., 6 novembre 2012, H.I.D. et B.A. c. Irlande, C-175/11.

- Conclusions de l’avocat général, Monsieur Y. BOT, présentées le 6 décembre 2012 dans l’affaire C-175/11.

Pour citer cette note : E. NERAUDAU, « Le traitement accéléré de la procédure d’asile, soumis à toutes les garanties de la Directive Procédure, ne saurait engendrer un examen moins rigoureux », Newsletter EDEM, février 2013.